农村公共产品供给

摘要：近年来，政府对农村公共产品配给的重视程度日益提高，农村公共服务的水平 也由此得到了大幅提升。但我们也应当看到，农村公共产品的配给也存在一些值得关注的 问题。根据对江苏省沭阳县官墩乡农村公共产品配给的相关调查显示，农村公共产品配给 过程中政府的职责定位偏差、政府财政投入比例失衡和管理不到位、供给渠道的单一、以 农为主意识薄弱这样的问题比较突出。基于对调查的分析，本文认为从明确各级政府权责、 建立有效供给反馈机制、加强以政府为主体的多渠道公共产品供给体系建设等对农村公共 产品配给予以完善。

关键词：农村公共产品; 政府职责; 体系; 多渠道

一般来讲，农村公共产品是指满足农村社会成员生产性和非生产性公共需 要，具有非竞争性和非排除性的社会产品[1]。农村公共产品配给的含义包含了对 公共产品的供给和维护管理两个方面的内容。

关于农村公共产品的分类，我国学者作了大量的研究，其中主流观点是将 农村公共产品分为农村纯公共产品和准公共产品。其中，农村纯公共产品主要 包括农村基础教育、农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农业水利建设 和农业科技发展等。农村准公共产品则包括农村医疗卫生服务、社会保障、文 化体育服务等。农村公共产品的配给渠道，当前呈现出一种多样性的特点，既 有政府配给，也存在村集体提供、私人企业筹资提供等多渠道方式。

就当前我国的公共产品配给的现实情况来看，还是与世界其他国家的水平 具有很大的差距。据有关政府部门统计，2014 年中国人均公共服务、公共产品 数量，只有欧洲的 38%，还不到美国的 30%[2]。同时，在国内，由于各地实际情 况不同，地区之间、城乡之间的配给差距也十分明显。总的来说，我国目前的 农村公共产品配给存在很多的问题。

本文采用调查问卷的形式对江苏省沭阳县官墩乡农村公共产品的配给现状 进行了调查，总结了当前农村公共产品配给过程中存在的问题，并对这些问题

进行了分析，提出了一些建议，以期能对农村公共产品配给问题的解决有所裨 益。

一、调查说明

农村公共产品服务的对象是农民，故而本文以江苏省沭阳县官墩乡的 12 个 行政村的农民为主要的调查对象。笔者在寒假期间对江苏省沭阳县官墩乡的村 民采用随机抽样、填写问卷的方法进行了调查。在这次调查中共发放问卷 150 份，共回收问卷 134 份，其中有效问卷 127 份，有效问卷占总问卷比 84.7%①。 按照占总人数比例均衡分配，其中，20—30 岁、30—40 岁、40—55 岁的占比分 别为 37%、40%、23%。在调查的基础上，笔者向该乡所在县财政局申请并获得了 该乡 2014 年财政预算总体情况表以及该乡 2014 年财政预算在农村公共产品供 给各个方面投入的情况，这些数据真实地反映出了官墩乡农村公共产品配给中 财政的支持力度等。

就调查的内容而言，在这次调查中包含了义务教育、医疗卫生服务、社会 保障、水利建设、农业科技推广、公共基础设施、文化娱乐设施等方面。

二、官墩乡农村公共产品配给中存在的主要问题

通过对已有的数据进行统计，笔者认为，官墩乡近年来的农村公共产品配 给取得了值得肯定的成果。比如，在基础设施建设上，建设力度和水平进一步 提高、配套设施进一步完善；在义务教育方面，义务教育普及的效果显著、教 育资源相对集中、教学环境得到改善；还有，农村医疗保障体系基本达到全面 覆盖。这些均表明官墩乡整体的公共产品配给呈现出良好的发展状态。但是在 调查中我们也发现官墩乡农村公共产品配给中也存在着很多的问题。主要包括 政府职责不明、对公共产品的投入和监管不力、公共产品配给结构不平衡等， 具体体现为以下几个方面。

1.教育方面 近年来，官墩乡政府在加强经济建设的指导方针下，对其他公共服务的投

入比偏低，这一点在教育的投入上表现尤为明显。 第一、财政投入乏力，教育投入低于其他各项。从沭阳县财政局的数据显

① 注释：问卷的设计、抽样和测量实施均符合风笑天著《现代社会调查方法研究》中的问 卷调查的基本要求。

示，2014 年，官墩乡教育方面投入主要来源于财政预算分配，而在这一分配中 教育投入占比明显偏小，如图 1 所示[3]。2014 年财政预算在公共服务业占比 34%， 但是教育投入预算占比仅为 7%。长期以来，由于政府发展目标和方针政策定位 倾向于经济建设，因而对基层政府的财政投入分配缺乏正确引导，直接导致了 财政投入在教育上的乏力。

第二、农村基础教育教学设施落后。具体表现为师资力量的薄弱、现代化 办公设备配给不足、学生入学率下降等。相关数据显示，官墩乡中学的入学率 每年呈现下降趋势，以一份初一学生升学名单为例，从 2012 年 9 月到 2014 年 9 月，该名单人数由初一时期的 234 人减少到现在的 184 人，整体下降 21.3%。乡 镇中学的教学条件跟不上发展，大部分学生通过转学进入到了教学条件更好的 城市学校求学。近年来随着政府对城市教育的大力投入，城乡之间的教育投入 差距越发明显，乡镇教育表现出后劲不足的状况，农民在意识到城乡教育之间 的差距和乡镇基础教育落后之后，往往选择教学条件更优越的城市学校。

第三、学前教育资源配给不足。在此次调查中我们看到，官墩乡的学前教 育资源困境明显，全乡具有办学资质的公立幼儿园只有 1 所，同时私立的 2 所 幼儿园在不同程度上存在着办学资质、社会认可等方面的困境。加之政府对学 前教育缺乏足够的关注和有效的人、财、物的投入，导致了农村学前教育水平 低、规模小、费用高等现象。

2.医疗卫生保障方面 第一、农村医疗设备的配给不足。在调查中我们发现乡镇医疗设备和医疗

水平虽然较之以前得到了很大发展，但是仍不能满足农民的看病需求。调查显 示，官墩乡医疗设备的财政投入不足导致医疗保障和服务跟不上，调查者有 63.8%的农户更愿意去县城接受医疗服务。在调查中还发现，乡镇医疗站的工作 人员多为乡村医生改编，存在着专业知识不足、服务水平不高、设备使用不熟 练乃至于不会操作医疗设备等诸多问题。

第二、环境卫生管理缺位，“脏”“乱”“差”问题仍然突出。根据笔者在这 次调查中对农村生活垃圾处理和环卫建设的调查结果显示，政府对农村环卫建 设基本上处于缺位的状态。在调查中，当回答是否认为当前基层政府对村落的 环境整治到位的时候，89%的农户选择了不到位，只有 11%的被调查者选择了到 位；在回答本村垃圾存放和回收点的设立是否满足需求的时候，67.7%的人选择 了不满足。当问及您认为你们村的环境状态如何时，有 91.3%的人认为“脏”“乱” “差”严重。由此可见，当前官墩乡农村环境卫生问题严重，政府在对待农村 环境卫生的问题上态度不明确。

3.水利建设和农业科技推广方面 第一、水利设施供求不平衡。调查发现，官墩乡水利设施的建设严重存在

着不能满足农民生产生活的问题。在被问及当前水利系统的配给是否能满足当 前生产生活需要时，86.6%选择了不能满足。综上可见，当前农村水利建设问题 严重，这表明基层政府在供给水利设施的过程中缺少科学指导和合理规划，从 而导致最终修建的水利系统不能满足实际生活和生产需要，供不应求的现象时 有发生。此外基层政府在科学合理规划水利系统方面也做得不到位。

第二、农业科技推广没有真正落到实处、惠及于民。在是否清楚基层政府 开展农业科技推广的活动这一问题上，问卷显示只有 22.4%的家庭了解有农业科 技推广的相关工作，其余家庭则不知道或不了解类似的农业科技和相关的推广 活动。在回答是否清楚农业产品推广属于政府职权范围时，有 45.3%的被调查者 不认为这是政府的职责。在调查中还发现，官墩乡政府在设立农业推广站的态 度上也存在无心无力的一面，一方面设立了农业推广站这样一个机构，另一方 面却拿不出财政支持，致其基本形同虚设。可见，当前基层政府对于农业科技 的推广没有真正的落到实处，农业科技和服务在农民看来是十分重要的内容， 可是在基层政府这样一个直接管辖的范围中，却没有主动承担起农业科技推广

的责任，农业科技惠民、富民变成了一个空壳、一句空话。 4.文化娱乐服务设施方面 第一、公共文化服务配给有待加强。笔者在各个行政村统计村民文化室和图书室设立的时候发现，官墩乡 12 个行政村设立类似的文化服务室的数量为 0， 而乡镇中心设立的类似设施也仅 1 家。在笔者对这家文化站进行走访的时发现， 文化站标明提供的服务内容包含村文化站的供给、文化教育、有线电视的提供 等多元化的服务项目，但是，真实存在的服务项目却只有有线电视服务这一项。 在对政府提供的文化服务包含内容的调查中，有 75.6%选择不清楚政府提供的文 化服务具体内容，19.7%选择了大概知道，只有 14%选择完全知道。可见，当前 基层政府对公共文化服务的配给不足，导致许多文化服务没有有效的供给使用， 基层政府对文化服务配给的不够重视是主要原因。

第二、娱乐、休闲等公共基础设施损坏严重，管理维护缺位。近年来各级 政府对农村的公共基础建设下了很大的功夫，在文化、体育、教育等各个方面 均有所涉及，但是在笔者对官墩乡的娱乐休闲设施建设的调查中发现，官墩乡 的娱乐健身设施建设损坏严重，政府没能履行管理维护健身器材的职能。在乡 镇中学中集中的体育设备也存在破坏严重，没有及时得到维护的问题。可见， 地方政府在娱乐设施的日常管理维护中，缺乏对体育健身设施的重视。

5.政府在其他公共产品供给方面存在的问题 在调查中，笔者还发现政府在供给农村公共产品中的其他问题。在道路建设的过程中，由于政策定位优先发展经济，导致道路的建设基本围绕在工厂周 边，而上级政府计划下拨的村级公路专项资金也让位给工业发展，导致一些原 本应该铺设公路的地方现在依然是出行困难，造成村民在日常的生产生活中的 许多不便。在农村电信网络发展中，官墩乡存在着网络发展落后、通信网络费 用过高、配套设施建设不到位等现象，官墩乡政府缺少对当地网络通信的支持 和引导，在对农村网络的建设中缺少监管和支持。