行政审批制度

作为行政审批改革中的一项重要制度措施，行政审批权力清单制度的推出颇受关注。但是到目前为止，由于改革进程缓慢，权力清单制度的建构还处在初级阶段，存在众多问题，例如清单的制定缺乏明确的法律依据，缺少明确统一的法律标准和有效的配套措施。如何将权力清单中缺乏合法性依据的审批事项进行去除，如何完善权力清单制度的相关配套和评价措施，以及如何设限禁止不符合法律规定的审批事项进入权力清单，都是在行政审批权力清单制度中需要考虑的问题。

引言

随着中国成为dash;—权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，载《政治评论》2014年第9期。]而为了约束政府的权力，权力清单制度应运而生。

2． 直接原因

权力清单是顺应行政审批体制改革的一项重要制度。《行政许可法》颁布后，认定行政审批即是行政许可，两者定义相同，由此对于行政审批和行政许可这两者的定义长期存在的分歧得到了统一。而即便《行政许可法》对行政许可事项范围和设立标准进行了规定，却没有引起国务院部门和地方各省政府足够的重视，有关部门对这之前已经设定的行政许可事项并没有进行定时定期的评估、进行合法性审查；同时，由于立法上对行政许可行为的概念的有关规定的内涵和外延规范不够严谨，在《行政许可法》的实施和执行过程中，行政审批和行政许可的概念逐渐相背离，因此目前仍然有大量的“非许可类行政审批”、“不属于行政许可的行政审批”事项存在。

所以，行政审批制度改革的一个重点，即是“将行政审批合并（即将两个或两个以上的审批项目合并为一个审批项目）、下放（即将原由上级或上一级行政机关审批的项目下放给下级或下一级的行政机关进行审批）、取消和改变管理方式。”[ 王克稳：《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》，载《中国法学》2007年第4期。] 而在这一过程中，为做到“法无授权不可为”，大力限制政府行政职权，审批权力清单制度由此产生。

（三）审批权力清单制度的意义

1.有利于推动简政放权进程、深化行政审批体制改革

历史上，国家从延安时期到改革开放再到如今深化改革进程中，屡次提出“精兵简政”，强调推动简政放权。然而结果总是与目标相违背，简政放权的工作实施之后，“政”和“权”又不断被收回，经过精简的政府工作机构和政府编制不仅膨胀起来还迅速反弹。这些曾经的尝试表明政府的简政放权和政府体制改革工作一直处于“一放就乱，一乱就收；一管就死，一死再放” [ 陈坤、仲帅：《权力清单制度对简政放权的价值》，载《行政论坛》2014年第6期。]的死循环之中。

为了跳出这个怪圈，需要将行政机关的权力曝光于公众的眼皮底下，让权力阳光运作，确保行政机关在简政放权的工作中把该放的权力放掉，该管的事管住，实现改革的最终目的。而权力清单制度将政府部门的行政职权以清单的形式列举出来，这一制度的建立将打破过去行政公开不全面、不透明的局面，能够揭开人民群众心目中行政机关的权力的神秘的面纱，将行政职权特别是行政审批职权呈现在公众的视野之中，主动接受广大人民的监督。这使得简政放权的改革工作运作透明，能够有效避免行政权力的膨胀和反弹。

2.有利于梳理与解决政府与市场之间的复杂关系

2014年2月11日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中提出，“政府管得过多，直接干预微观经济活动，不仅影响市场在资源配置中发挥决定性作用，增加交易成本，还容易滋生腐败。”[ 李克强：《在国务院第二次廉政工作会议上的讲话》，发表时间：2014年2月11日。]市场在资源配置中应当起决定性作用，这是自由市场的最重要的特点。而在过去的经济活动中，由于行政机关权力过大，导致大量行政审批存在，从而经营一项业务通常需要经过多重行政审批，这一过程不仅浪费交易成本、浪费时间，而且阻碍了经济活动的开展，在长远的角度上还会影响经济的发展。

因此，建立权力清单制度，是从根本上解决这一难题的有效途径。通过权力清单对行政权力进行界定与限制，明确清单以外的事项不得进行行政审批，从而厘清市场与政府权力之间的界限，该由市场自我调节和管理的经济活动，政府绝不得进行干预，以保证市场在资源配置过程中发挥决定性作用，由此促进经济发展，为经济发展提供制度保障。

3.有利于防止滋生腐败，督促反腐倡廉工作的进行

正如李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中所说，反腐倡廉，需要通过简政放权加强源头治理。[ 同前引6。]由于过去行政审批权力没有进行公开、权力行使过程不透明，大量行政审批权力存在暗箱操作的空间，许多行使权力者为一己之私，在黑暗中谋取利益，贪污腐败的现象十分盛行，党的十八大之后，中央就已经查处了数十位贪污腐败的高官。

权力清单制度的建立，使得行政权力产生界限，以列举的方法列明行政权力，能够有效约束审批权力，降低了行政机关及其工作人员为谋取私利而在权力清单之外滥用权力的可能性；同时，将行政权力透明、公开化，能够防止权力异化，在行使过程中与原先的规定相背离，也能够使得公众大力督促反腐倡廉工作的进行。